Analiză Trump reaprinde temerile privind viitorul NATO. Istoria explică de ce alianța rezistă de opt decenii
De fiecare dată când relațiile dintre Washington și capitalele europene se deteriorează, reapar predicțiile privind sfârșitul NATO. Revenirea lui Donald Trump la Casa Albă, disputele privind Ucraina și Orientul Mijlociu și vechile tensiuni legate de cheltuielile de apărare au alimentat un nou val de pesimism. Istoria alianței arată însă că actuala criză nu este nici pe departe fără precedent, iar interesele comune de securitate care au ținut NATO unită timp de opt decenii continuă să cântărească mai mult decât divergențele dintre aliați, arată o analiză realizată de Foreign Affairs.
La fiecare câteva luni, apare o nouă serie de necrologuri dedicate NATO. Comentatorii declară că alianța este pe moarte, analiștii vorbesc despre rupturi ireparabile, iar veteranii politicii externe recurg la limbajul crizei fără precedent. Reuniunile G7 din această săptămână, desfășurate sub umbra noilor amenințări venite din partea lui Trump și a dezacordurilor de lungă durată dintre Europa și Washington cu privire la războiul din Ucraina și la conflictul dintre SUA și Israel în Iran, au dat naștere la cel mai recent val de fatalism.
Alarma lor este de înțeles. La revenirea sa la președinția SUA, Donald Trump a contestat status quo-ul transatlantic. Și-a început al doilea mandat criticând Europa pentru cheltuielile sale de apărare derizorii și punând la îndoială angajamentul Washingtonului față de Articolul 5, prevederea fundamentală a alianței privind apărarea colectivă. De atunci, el a deplâns refuzul statelor membre de a se alătura eforturilor SUA în Iran sau de a acorda forțelor americane acces la survol și baze. Iar administrația sa a luat acum măsuri pentru a reduce capacitățile militare de lovire în adâncime, inclusiv bombardierele cu rază lungă de acțiune, pe continent.
Pentru mulți observatori, momentul pare ceva cu totul nou. Nu este așa. NATO se află în criză încă de la momentul înființării sale. Alianța a trecut prin mai mult de o duzină de episoade grave de dezacord între membri cu privire la bani, strategie, operațiuni militare, arme nucleare și întrebarea fundamentală a cui ce datorează cui. Unele dintre aceste crize au produs rupturi radicale - Franța și Grecia s-au retras din structura de comandă militară a NATO; Statele Unite și cei mai apropiați parteneri europeni ai săi au acționat activ unul împotriva celuilalt în Consiliul de Securitate al ONU; iar Washingtonul a amenințat cu reduceri drastice de trupe de mai multe ori - dar niciuna nu s-a dovedit ireparabilă.
Criza actuală, în ciuda gravității sale, se înscrie într-un tipar recognoscibil. La fel ca aproape toate precedentele sale, ea provine din două surse de tensiune. Prima se referă la împărțirea sarcinilor, nemulțumirea perpetuă a americanilor că aliații europeni cheltuiesc prea puțin pentru propria apărare și profită de puterea americană. A doua este legată de operațiunile în afara zonei, dezacordul la fel de persistent cu privire la ceea ce ar trebui să facă alianța dincolo de granițele tratatului și dacă interesele de securitate ale unui aliat sunt obligația altuia. În fiecare dezacord anterior, NATO a găsit o soluție datorită intereselor comune de securitate ale membrilor - și datorită costului unei despărțiri. Faptul că aceste interese comune rămân intacte astăzi sugerează că alianța va supraviețui din nou, remarcă Foreign Affairs.
Prezenți la înființare
Nemulțumirile americane legate de cheltuielile europene pentru apărare nu sunt o noutate a epocii Trump. Ele sunt la fel de vechi ca însăși alianța. Europenii au căutat întotdeauna un angajament ferm al Statelor Unite față de securitatea lor, iar Washingtonul a căutat întotdeauna aliați puternici pentru a-și limita obligațiile și a-și susține politica externă globală. Această tensiune a fost încorporată în documentul fondator al alianței: articolul 5 din Tratatul Atlanticului de Nord permite țărilor să acorde asistență „prin acțiunile pe care le consideră necesare, inclusiv prin utilizarea forței armate”, iar Articolul 3 impune aliaților „să mențină și să dezvolte, prin autoajutorare continuă și eficientă și prin ajutor reciproc, capacitatea lor individuală și colectivă de a rezista unui atac armat”.
În 1949, ideea că tratatul ar cataliza autoajutorarea europeană - întruchipată de asigurarea mult mediatizată a secretarului de stat Dean Acheson față de senatorul Bourke Hickenlooper, un republican din Iowa, că Statele Unite nu vor fi nevoite „să trimită un număr substanțial de trupe acolo ca o contribuție mai mult sau mai puțin permanentă la dezvoltarea capacității acestor țări de a rezista” - a jucat un rol decisiv în aprobarea tratatului de către Senat. Între timp, lipsa garanțiilor concrete de securitate din partea americanilor l-a determinat pe prim-ministrul britanic Ernest Bevin să se întrebe „dacă un pact atât de slăbit mai merită semnat”. Această dinamică – americanii simțindu-se exploatați, europenii simțindu-se nesiguri - nu a dispărut niciodată.
Prima criză legată de cheltuieli a survenit rapid, în 1950, după ce testul nuclear sovietic reușit din anul precedent și invazia comunistă a Coreei de Sud au demonstrat necesitatea unei consolidări majore a apărării. Președintele american Harry Truman, pledând pentru o desfășurare semnificativă a patru divizii americane suplimentare în Europa, a explicat unui public american sceptic că amploarea contribuțiilor SUA la o astfel de consolidare depindea de „măsura în care prietenii noștri se alătură acțiunii noastre”. În timp ce Congresul dezbătea propunerea lui Truman, senatorii americani care s-au întâlnit cu generalul Dwight Eisenhower, pe atunci primul comandant suprem al Alianței, și-au exprimat îngrijorarea că un comandament american permanent ar putea reduce motivația Europei de a se apăra singură. Când Congresul a aprobat în cele din urmă pachetul extins al NATO în 1951, se aștepta ca desfășurarea să ia sfârșit odată ce aliații europeni își vor fi finalizat redresarea economică. Această speranță a fost spulberată aproape imediat.
Nemulțumirile americane cu privire la cheltuielile europene pentru apărare nu sunt o inovație a erei Trump.
Chiar Eisenhower credea că trupele americane din Europa erau o măsură temporară. „Dacă în zece ani toate trupele americane staționate în Europa în scopuri de apărare națională nu se vor fi întors în Statele Unite, întregul proiect va fi eșuat”, i-a spus el unui confident apropiat în 1951. Când și-a părăsit funcția din cadrul NATO pentru a candida la președinție în 1952, efectivele forțelor europene erau în creștere și el era încrezător că tendința va continua. Dar, până în 1953, tendințele se inversaseră deja. Sentimentul unei amenințări sovietice iminente s-a evaporat după moartea lui Stalin, iar publicul european a început să considere NATO din ce în ce mai irelevantă. Cheltuielile pentru apărare au scăzut, iar acuzațiile reciproce au urmat.
Acesta a devenit modelul pentru aproape toate disputele ulterioare. Președintele american John F. Kennedy a cerut țărilor europene să-și extindă forțele convenționale pentru a susține măsurile de apărare sub pragul nuclear; europenii au susținut că umbrela nucleară americană făcea redundante investițiile mari în arme convenționale. Până la mijlocul anilor 1960, Europa își finalizase redresarea economică postbelică, dar aloca o parte din ce în ce mai mică din venitul național apărării, inversând tendința de creștere din primii ani ai Războiului Rece. Senatorul din Montana, Mike Mansfield, a condus eforturi repetate de a reduce la jumătate numărul forțelor americane din Europa. Harlan Cleveland, ambasadorul președintelui Lyndon Johnson la NATO, a explicat logica care anima campaniile lui Mansfield cu o franchețe neobișnuită:
Dacă europenii nu manifestă un interes viu pentru propria apărare, devine politic imposibil pentru un guvern de la Washington să le explice propriilor cetățeni că suntem parteneri într-o misiune de securitate colectivă
În 1977, aliații s-au angajat să crească cheltuielile de apărare cu trei procente pe an în termeni reali. În câțiva ani, majoritatea nu și-au îndeplinit angajamentul, ceea ce l-a determinat pe senatorul din Georgia, Sam Nunn, să depună un amendament la un proiect de lege privind autorizarea apărării din 1984, care ar fi impus o reducere cu o treime a forțelor americane din Europa, dacă aliații nu se conformau. Amendamentul a eșuat, dar a șocat suficient de mult europenii încât aceștia să facă creșteri modeste. Summitul NATO de la Riga din 2006 a stabilit un obiectiv fix de cheltuieli de 2% din PIB; până în 2014, când Rusia a anexat Crimeea, doar o mână dintre cei 28 de membri ai alianței îl îndeplineau. În 2011, secretarul apărării Robert Gates a ținut un discurs de adio sincer la Bruxelles, care a făcut ecou discursului de la Cleveland de acum patru decenii: „Realitatea crudă este că va exista o scădere a apetitului și a răbdării în Congresul SUA - și în ansamblul clasei politice americane - de a cheltui fonduri din ce în ce mai prețioase în numele unor națiuni care aparent nu sunt dispuse să aloce resursele necesare.” Gates nu rupea cu tradiția politicii externe americane. El o reafirma.
Ceea ce relevă această istorie este că nemulțumirile americane privind împărțirea sarcinilor sunt o caracteristică constantă a alianței, dar niciodată una fatală. Fiecare criză legată de cheltuieli a generat suficiente mișcări la nivel european pentru a preveni o ruptură totală, chiar și atunci când aceste mișcări au fost modeste, întârziate sau inversate într-o perioadă ulterioară de calm. Alianța s-a dovedit capabilă să absoarbă cantități enorme de frustrare americană fără a se destrăma, deoarece ambele părți aveau nevoie una de cealaltă suficient de mult pentru a menține relația în ciuda disputelor. Această dinamică de bază nu s-a schimbat.
Singuri la drum
Cealaltă sursă cronică de criză a NATO - dezacordul privind acțiunile militare în afara zonei formale a tratatului alianței - a fost la fel de perturbatoare. Articolul 6 din Tratatul Atlanticului de Nord obligă aliații să se apere împotriva atacurilor doar în Oceanul Atlantic la nord de Tropicul Racului, în Europa, America de Nord, Marea Mediterană și Turcia. În practică, membrii nu au căzut niciodată de acord asupra locului unde se află de fapt granițele - sau asupra obligațiilor, dacă există, care decurg din acestea.
Citește și:
Prima ruptură majoră a avut loc în 1956. Fără a consulta Washingtonul, Franța și Regatul Unit s-au coordonat cu Israelul pentru a ocupa Canalul Suez, pe care Egiptul îl naționalizase recent. Spre șocul celor mai apropiați aliați europeni ai săi, Eisenhower, considerând că operațiunea ar îndepărta potențialii parteneri din Orientul Mijlociu și ar submina strategia de contenție a Washingtonului, s-a aliat cu Uniunea Sovietică la ONU pentru a-i forța pe britanici, francezi și israelieni să se retragă în mod umilitor.
„Un astfel de cinism față de aliați distruge un parteneriat adevărat”, a declarat prim-ministrul britanic Anthony Eden. „Nu lasă decât alegerea între despărțire sau o relație de stăpân și vasal în politica externă.”
Daunele au fost suficient de grave încât Consiliul Nord-Atlantic a convocat un grup de lucru pentru a stabili cum să se restabilească un consens. Raportul său, elaborat de miniștrii de externe ai Canadei, Italiei și Norvegiei, a recunoscut că „interesele comune ale Comunității Atlantice pot fi grav afectate de evoluțiile din afara zonei Tratatului”. Dar recunoașterea problemei nu a rezolvat-o.
Zece ani mai târziu, Franța testa o versiune diferită a aceleiași nemulțumiri. Președintele francez Charles de Gaulle ajunsese la putere într-un moment în care Franța era frustrată de lipsa de sprijin a NATO pentru operațiunile sale de contrainsurgență din Algeria și încă se mai recupera după abandonarea crizei din Suez. În timp ce administrația Johnson, acum împotmolită în Vietnam, pleda pentru sprijinul aliaților, material sau pur politic, de Gaulle a retras Franța din structura de comandă militară integrată a NATO. Inițiativa franceză i-a înfuriat pe americani, mulți dintre ei considerând că lipsa sprijinului aliaților în Vietnam reflecta, în cuvintele istoricului Lawrence Kaplan, „o ingratitudine provocatoare” și „culminarea unei lungi serii de ofense europene împotriva spiritului - și a costului - apărării comune”.
La sfârșitul anului 1973, alianța părea să fi luat sfârșit încă o dată.
Ca urmare a retragerii lui de Gaulle, sediul NATO a fost nevoit să se mute de la Paris la Bruxelles. Comandamentul Suprem al Puterilor Aliate din Europa s-a mutat la Mons, în Belgia, iar Colegiul de Apărare al NATO a ajuns la Roma. Peste 100.000 de membri ai personalului american și al NATO și mai mult de un milion de tone de echipament au fost relocați într-un singur an. Această agitație, alături de o dispută financiară privind desfășurarea trupelor între Statele Unite, Regatul Unit și Germania, a amenințat să prăbușească complet postura de apărare a NATO într-un moment de creștere a puterii militare sovietice. Dar alianța a rezistat.
Crizele care s-au suprapus la începutul anilor 1970 au fost, în anumite privințe, cele mai acute din istoria NATO. Când Egiptul și Siria au atacat Israelul în octombrie 1973, Statele Unite au intervenit pentru a reaproviziona Forțele de Apărare ale Israelului și au căutat sprijinul aliaților. Franța și Regatul Unit au refuzat să susțină apelul la încetarea focului lansat de Washington. Franța, Grecia, Italia și Turcia au respins toate cererile americane de acces la baze și de survol. Portugalia a acceptat, dar numai după ce Washingtonul a amenințat că își va retrage angajamentul asupra Lisabonei în temeiul articolului 5. La o săptămână după începerea războiului, membrii arabi ai OPEC au anunțat un embargo petrolier, zdruncinând economiile occidentale și generând o nouă rundă de tensiuni transatlantice. Guvernele europene au inițiat un dialog formal pentru a negocia încetarea embargoului.
„Nu o să ne târâți în războiul vostru penibil”
Furios, președintele american Richard Nixon a amenințat public că va retrage trupele americane din Europa ca răspuns. Apoi, în iulie 1974, Grecia și Turcia au intrat în război din cauza Ciprului. Grecia s-a retras din structura militară a NATO; Turcia a suspendat operațiunile americane la bazele turcești. Mai târziu în acel an, o lovitură de stat militară de stânga în Portugalia, ca răspuns la războiul colonial de 13 ani al țării în Africa, a determinat Statele Unite să ia în considerare în mod deschis excluderea Portugaliei din NATO și anexarea Insulelor Azore, care găzduiau o bază americană. La doar un an după ceea ce consilierul de securitate națională de atunci, Henry Kissinger, considerase „anul Europei” al Americii, alianța părea pentru mulți observatori că s-a sfârșit din nou din punct de vedere funcțional.
Perioada post-Război Rece a adus o nouă versiune a problemei „out-of-area”. Prăbușirea Iugoslaviei în anii 1990 a scos la iveală o profundă neînțelegere cu privire la responsabilitatea aliaților: Statele Unite au refuzat inițial să intervină, în timp ce unele state europene au încurajat dizolvarea Iugoslaviei și s-au trezit apoi fără mijloacele militare necesare pentru a gestiona războaiele rezultate. Campania aeriană a NATO din 1999 împotriva Serbiei, desfășurată fără un mandat al ONU, a fost prima operațiune de luptă susținută a alianței. Aceasta a fost pe punctul de a destrăma alianța. O combinație de microgestiune politică, „rezerve” naționale care limitau modul în care puteau fi utilizate forțele diferitelor țări și un decalaj crescând de capacități între armatele americane și europene a contribuit la răspunsul în mare parte unilateral al Statelor Unite la atacurile din 11 septembrie 2001.
Invocarea rapidă a articolului 5 după atacuri a galvanizat inițial alianța. Dar acel acord temporar s-a fisurat curând, sfâșiat de amara discordie privind invazia americană a Irakului. Până în 2003, Operațiunea „Iraqi Freedom” a produs ceea ce Kissinger a numit „cea mai gravă criză din istoria alianței”. Comentatorul Charles Krauthammer a reflectat o opinie populară americană când a spus că lipsa sprijinului NATO pentru operațiune a marcat „sfârșitul vieții utile a NATO”.
Majoritatea aliaților europeni se îndreaptă spre pragul de 2% din PIB sau l-au depășit deja. Opt ani mai târziu, când Franța și Regatul Unit au decis să acționeze împotriva dictatorului libian Muammar al-Qaddafi după ce acesta a reprimat brutal protestele din 2011, a venit rândul Washingtonului să ezite. Ambasadoarea SUA la ONU, Susan Rice, le-a spus diplomaților francezi: „Nu o să ne târâți în războiul vostru penibil”.
Președintele Barack Obama a rezistat rugăminților europene de a interveni, dar a autorizat în cele din urmă lovituri aeriene, care l-au înlăturat pe Gaddafi, dar au lăsat un vid de putere care a dus la un război civil de zece ani, confirmând instinctul inițial al lui Obama.
Disensiunea a reapărut în 2019, când președintele francez Emanuel Macron, furios din cauza invaziei Turciei în nordul Siriei, susținută de SUA, a remarcat că NATO se confrunta cu „moartea cerebrală”. Deși prezentată ca o îngrijorare cu privire la angajamentul american față de Europa, principala sa preocupare era că invazia ar putea avea consecințe nedorite pentru Europa și restul Orientului Mijlociu. Macron, alături de senatorul din Carolina de Sud Lindsey Graham, președintele Comisiei pentru afaceri externe a Camerei Reprezentanților, Eliot Engel, și secretarul american al apărării, Mark Esper, au sugerat suspendarea sau expulzarea Turciei din NATO, în ciuda faptului că Tratatul Atlanticului de Nord nu prevede niciun mecanism în acest sens.
Războiul SUA-Israel împotriva Iranului din acest an a provocat o nouă escaladare a tensiunilor. Prim-ministrul britanic Keir Starmer a vorbit în numele majorității liderilor europeni când a declarat că conflictul „nu este războiul nostru” și a refuzat să sprijine eforturile de redeschidere a Strâmtorii Hormuz, spre marea nemulțumire a lui Trump, care a amenințat că va retrage trupele de pe continent ca represalii.
Ne certăm, ne împăcăm
Când un aliat, sau un grup de aliați, urmărește un interes de securitate pe care alții îl consideră nelegitim, marginal sau activ dăunător, disputa care rezultă nu se referă niciodată doar la operațiune; ea readuce întotdeauna în prim-plan întrebările mai profunde despre scopul NATO și dacă membrii săi împărtășesc interese dincolo de angajamentul formal al tratatului. Aceste întrebări nu au fost niciodată rezolvate pe deplin. Dar nici nu au distrus alianța.
În ciuda tensiunilor de suprafață din ultimii ani, șocul persistent provocat de invazia Rusiei în Ucraina și presiunea administrației Trump au forțat în cele din urmă o schimbare în ceea ce privește împărțirea sarcinilor. Majoritatea aliaților europeni se îndreaptă spre pragul de 2% din PIB sau l-au depășit deja, iar câțiva dintre ei intenționează să depășească 3%. Metoda care a afectat cel mai mult coeziunea alianței - punerea la îndoială deschisă de către Trump a faptului că Statele Unite ar veni într-adevăr în apărarea unui aliat - a generat cea mai semnificativă creștere a investițiilor europene în apărare din ultimele decenii. NATO a găsit, încă o dată, o modalitate de a transforma criza în mișcare.
Dimensiunea din afara zonei este mai complexă. Ucraina nu este membră NATO și, prin urmare, alianța nu a invocat articolul 5. Dar războiul a funcționat ca cea mai semnificativă provocare din afara zonei din istoria NATO. Statele aliate au furnizat arme, informații, instruire și sprijin financiar unui stat nemembru care se luptă cu un adversar dotat cu arme nucleare, fără niciun consens cu privire la amploarea acestui sprijin sau la un rezultat final rezonabil al conflictului. Dezacordurile - privind pragurile de escaladare, momentul și condițiile negocierilor, rolul conducerii americane față de cea europeană - sunt reale, dar nu sunt categoric diferite de dezacordurile privind Suez, Vietnamul sau Irakul.
Aliații se ceartă pe interese care diverg la margini, rămânând însă aliniați în esență. Înțeleasă corect, cea mai recentă reducere a forțelor americane angajate în planurile de apărare ale NATO este o altă evoluție a unei schimbări semnalate de mult timp de Washington către alte provocări și teatre globale, mai degrabă decât o ruptură bruscă de alianță. Chiar și cu mai puține avioane de vânătoare pe bazele europene, Statele Unite rămân angajate în obiectivul fundamental al NATO de a preveni o nouă agresiune rusă.
Motivele structurale ale rezistenței NATO sunt acum aceleași ca întotdeauna. Membrii alianțelor democratice se ceartă deoarece politica lor internă creează preferințe și constrângeri diferite. Ambiguitatea deliberată a angajamentului din Articolul 5 de a lua „măsurile pe care le consideră necesare” - nu de a desfășura automat forțe – a fost concepută pentru a păstra flexibilitatea americană și a frustrat în repetate rânduri aliații europeni care doreau ceva mai categoric. Dar această ambiguitate este, de asemenea, ceea ce a permis alianței să supraviețuiască disputelor pe care o alianță cu o structură tratatuală mai rigidă s-ar fi putut să nu le depășească. Vagitatea exasperantă a documentului fondator al NATO este parte din ceea ce o face durabilă.
Există și o explicație mai simplă. NATO rezistă deoarece membrii săi, atunci când sunt obligați să aleagă, au decis în mod constant că alternativa este mai rea. Contrar convingerilor celor care văd în fiecare ceartă potențialul sfârșit al relației transatlantice, alianța nu este ținută laolaltă de sentimente, valori comune sau amintirea celor două războaie mondiale, deși toate acestea joacă un rol de liant. Ea este menținută de calculul că costurile de securitate ale abandonării ei depășesc costurile politice ale menținerii ei. Acest calcul a rezistat numeroaselor crize din ultimele opt decenii; rezistă și acum. Nimic din toate acestea nu înseamnă că actuala criză este trivială sau că viitorul NATO este garantat. Dar răspunsul adecvat la incertitudine nu este acela de a confunda o luptă familiară cu una fatală, concluzionează Foreign Affairs.
Citește și:
Editor : C.A.
Urmărește știrile Digi24.ro și pe Google News
