Sari la conținut

Pe cine salvează motivarea Curții Constituționale privind abuzul în serviciu

După publicarea motivării deciziei Curții Constituționale pe tema abuzului în serviciu, câteva elemente sunt clare. Primul este acela că unii vor scăpa de răspundere (cei care și-au exercitat atribuțiile de serviciu cu încălcarea unor hotărâri de Guvern, ordine de ministru, regulamente sau a fișei postului). Rămân doar cei care au încălcat explicit prevederi din legi și ordonanțe. Al doilea lucru clar este că, de acum înainte, funcționarii publici care urmăresc anumite interese vor ști mai clar ce portițe au la îndemână pentru a scăpa de răspundere. Al treilea: mulți avocați vor specula în apărarea clienților lor faptul că articolul din Codul penal privind abuzul în serviciu a fost declarat, în forma actuală și în înțelesul acordat până acum de organele judiciare, neconstituțional. În fine, al patrulea: parlamentarii preocupați de „îmblânzirea” Codului Penal tocmai au primit direct de la Curte câteva „ponturi” despre zonele în care pot acționa pe viitor fără teama că se plasează în afara Constituției.

Neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă a atribuțiilor de serviciu va fi analizată exclusiv prin raportare la legislația primară - legi și ordonanțe emise de Guvern -, nu și la legislația secundară - hotărâri de guvern, ordine de ministru, regulamente, fișa postului, etc. În motivarea deciziei din 15 iunie, magistrații Curții Constituționale își argumentează decizia prin faptul că legislația secundară o detaliază pe cea primară „doar în limitele și potrivit normelor care le ordonă”. CCR a constatat că termenul „defectuos” a fost folosit de legiuitor și în alte acte normative (de exemplu, Codul consumului și Legea insolvenței), dar că el nu este adecvat domeniului penal, mai ales în absența unei definiri foarte clare a normelor la care se face raportarea.

Curtea arată că, deși organele judiciare se raportează la o sferă normativă largă, care cuprinde pe lângă legi și ordonanțe ale Guvernului, și acte de nivel inferior acestora, „neîndeplinirea ori îndeplinirea defectuoasă a unui act trebuie analizată numai prin raportare la atribuții de serviciu reglementate expres prin legislația primară - legi și ordonanțe ale Guvernului”. Mai mult de atât, câteva rânduri mai jos, CCR subliniază: „Comportamentul interzis trebuie impus de către legiuitor chiar prin lege (înţeleasă ca act formal adoptat de Parlament, în temeiul art.73 alin. (1) din Constituţie, precum şi ca act material, cu putere de lege, emis de Guvern, în temeiul delegării legislative prevăzute de art.115 din Constituţie, respectiv ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă ale Guvernului) neputând fi dedus, eventual, din raționamente ale judecătorului de natură să substituie normele juridice”.

În cazul în care raportarea s-ar face și la alte tipuri de acte, „s-ar ajunge la situaţia ca în cazul infracţiunii de abuz în serviciu elementul material al acesteia să fie configurat atât de legiuitor, Parlament sau Guvern, cât şi de alte organe, inclusiv persoane juridice de drept privat, în cazul fişei postului, ceea ce nu este de acceptat în sistemul juridic de drept penal”.

Toate aceste concluzii vin însă, în motivarea deciziei din 15 iunie, după o amplă argumentație în care judecătorii CCR invocă de mai multe ori formularea „prescripție normativă”. Concret, după ce arată că atribuțiile de serviciu în exercitarea cărora ar putea fi comis abuzul în serviciu sunt reglementate de „un complex de norme, unele cuprinse în acte normative cu caracter general, privind îndatoririle angajaţilor în genere, altele, în acte normative cu caracter special”, magistrații constituționali tranșează disputa arătând că sintagma „îndeplinește în mod defectuos” din Codul penal „nu poate fi interpretată decât în sensul că îndeplinirea atribuției de serviciu se realizează "prin încălcarea legii"”.

Mesaj către Parlament

După paginile dedicate abuzului în serviciu, judecătorii CCR au alocat spațiu și pentru un mesaj pentru Legiuitor. Concret, Curtea arată că deși Parlamentul este liber să decidă cu privire la politica penală a statului, această competență exclusivă nu este și absolută „în sensul excluderii exercitării controlului de constituționalitate asupra măsurilor adoptate”.

„Curtea a constatat că, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, respectarea Constituţiei este obligatorie, de unde rezultă că Parlamentul nu-şi poate exercita competenţa de incriminare şi de dezincriminare a unor fapte antisociale, decât cu respectarea normelor şi principiilor consacrate prin Constituţie”, este mesajul transmis Parlamentului.

Argumentația vine în contextul în care, imediat după anunțarea deciziei din 15 iunie, mai mulți parlamentari, unii dintre ei acuzați tocmai de abuz în serviciu, s-au repezit să susțină că Parlamentul este obligat să intervină și să modifice Codul penal.

Indicii despre cum poate fi „îmblânzit” Codul penal

Deși nu ar fi fost obligați, magistrații constituționali alocă un spațiu generos indiciilor despre cum ar putea fi modificată legislația în ceea ce privește abuzul în serviciu.

Pe de o parte, citează dintr-un Raport al Comisiei de la Veneția care spune că prevederile penale care interzic „abuzul în serviciu”, „folosirea inadecvată a puterilor” şi „abuz de putere” sau infracţiuni similare „sunt foarte problematice”, fiind vorba de o vulnerabilitate la „manevre politice abuzive”.

„Comisia de la Veneţia consideră că prevederile penale naţionale cu privire la "abuzul în serviciu", "abuz de putere" şi expresii similare trebuie interpretate în sens restrâns şi aplicate la un nivel înalt, astfel încât să poată fi invocate numai în cazuri în care fapta este de natură gravă, cum ar fi, spre exemplu, infracţiuni grave împotriva proceselor democratice naţionale, încălcarea drepturilor fundamentale, subminarea imparţialităţii administraţiei publice ş.a.m.d. […]. Mai mult, trebuie impuse criterii suplimentare cum ar fi, spre exemplu, cerinţa existenţei intenţiei sau neglijenţei grave. Pentru cazurile de "abuz în serviciu" sau "abuz de putere" care implică interese economice, poate fi considerată adecvată cerinţa unei intenţii de câştig personal, fie pentru persoana în cauză sau, de exemplu, pentru un partid politic”, mai arată judecătorii CCR.

Curtea mai atrage atenția asupra sferei lărgite a subiecților activi care pot fi acuzați de săvărșirea infracțiunii de abuz în serviciu și a faptului că „legiuitorul nu a reglementat un prag valoric al pagubei și nici o anumită intensitate a vătămării” drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau juridice.

„Curtea constată că, în prezent, orice acţiune sau inacţiune a persoanei care se circumscrie calităţilor cerute subiectului activ, indiferent de gravitatea faptei săvârşite, poate intra în sfera normei de incriminare. Această constatare determină Curtea să aibă rezerve în a aprecia că aceasta a fost voinţa legiuitorului când a incriminat fapta de abuz în serviciu”, este concluzia magistraților Curții Constituționale.

CCR a fost sesizată să se pronunțe asupra art. 297 alin. 1 din Codul Penal: "Fapta funcţionarului public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, nu îndeplineşte un act sau îl îndeplineşte în mod defectuos şi prin aceasta cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se pedepseşte cu închisoarea de la 2 la 7 ani şi interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcţie publică."

Tot în ședința din 15 iunie, Curtea a decis că este constituțional art. 13 indice 2 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie („În cazul infracţiunilor de abuz în serviciu sau de uzurpare a funcţiei, dacă funcţionarul public a obţinut pentru sine ori pentru altul un folos necuvenit, limitele speciale ale pedepsei se majorează cu o treime„).

Părere unanimă: Definiția este clară și precisă

Atât Înalta Curte de Casație și Justiție, cât și Guvernul și Avocatul Poporului au considerat, în punctele de vedere transmise CCR, că nu sunt întemeiate excepțiile de neconstituționalitate ridicate de autorii sesizărilor.

Curtea Supremă a apreciat că actuala definiție a infracțiunii de abuz în serviciu este suficient de clară, referindu-se la „orice încălcare a atribuțiilor de serviciu prevăzute de legi, regulamente, fişe ale postului, etc.” de natură să cauzeze o pagubă ori o vătămare a drepturilor/intereselor legitime ale unei persoane fizice sau juridice.

Puncte de vedere similare (că nu sunt întemeiate sesizările) au formulat și Curțile de Apel Craiova, Suceava și Constanța, precum și Tribunalele Vrancea și Brăila.

Au preferat să nu comunice o poziție oficială președinții Senatului și Camerei Deputaților.

„Funcționarul nu cunoaște conduita ideală pe care ar trebui să o urmeze”

Curtea Constituțională a fost solicitată să se pronunțe pe articolele referitoare la abuzul în serviciu în mai multe dosare, inclusiv cele ale fostei șefe a DIICOT Alina Bica, omului de afaceri Dorin Cocoș, ex-președintelui CJ Constanța Nicușor Constantinescu și ex-președintelui CJ Brăila Gheorghe Bunea Stancu.

Autorii sesizării au motivat că prevederile respective „sunt lipsite de previzibilitate și accesibilitate”, deoarece pe actuala formulare nu ar putea fi determinat cu exacitate ce înseamnă „nu îndeplinește un act sau îl îndeplinește în mod defectuos” și nici consecința presupusei activități infracționale. „Faptul că legiuitorul nu a formulat în mod expres care sunt dispozițiile legale concrete a căror încălcare, de către un funcționar, are drept consecință aplicarea unei pedepse penale creează premisele unor interpretări subiective şi abuzuri”, au mai susținut autorii sesizărilor către CCR.

Mai mult de atât, foștii funcționari publici cercetați pentru corupție au arătat că existența sintagmei „în mod defectuos” ar implica existența unei modalități ideale, perfecte de îndeplinire a unui act, modalitate „care nu este cunoscută de funcționarul public însărcinat să îndeplinească actul respectiv”. „Astfel, funcționarul nu cunoaște conduita ideală pe care ar trebui să o urmeze şi căreia ar trebui să i se conformeze, dar cu toate acestea este tras la răspundere penală pentru o faptă pedepsită extrem de grav”, au susținut autorii sesizărilor către Curte.

Nu în ultimul rând, Bica, Bunea Stancu și ceilalți au argumentat că abuzul comis de funcționarii publici ar trebui sancționat potrivit Legii contenciosului administrativ (sancțiuni administrative, amendă) și nu potrivit Codului penal.

Interpretarea specialistului

Prof. univ. dr. Ștefan Deaconu: „Curtea Constituţională a clarificat chestiunea aceasta: infracţiunea de abuz în serviciu înseamnă acea faptă prin care încalci o lege a Parlamentului sau o ordonanţă a Guvernului. Ceea ce trece sub aceste acte normative, deci hotărâri de guvern, regulamente, atrage un alt tip de răspundere, nu conduce cu sine la abuz în serviciu. Alt lucru pe care îl zice Curtea este acela că pe lângă răspunderea de abuz în serviciu pot exista şi alte tipuri de răspundere pentru că prin încălcarea unei legi nu te duci neapărat în zona penală. Adică poţi să încalci anumite legi, dar această încălcare să constituie o răspundere civilă, patrimonială, administrativă, răspunderea penală fiind, zic judecătorii Curţii, "ultima ratio". Asta înseamnă că, de la caz la caz, procurorul va trebui să vadă dacă acea încălcare nu poate conduce la o răspundere civilă, patrimonială, la o răspundere de drept administrativ. Cumva, Curtea Constituţională le spune celor care aplică legea, în principal parchetelor, că nu pentru orice încălcare de lege trebuie făcute dosare pentru abuz în serviciu, ci numai dacă e vorba de o încălcare a legii ca act juridic al Parlamentului sau a unei ordonanţe de guvern şi numai dacă este atât de gravă încât ea nu se înscrie pe o răspundere de alt tip – disciplinar, patrimonial, civil, administrativ.”

Puteți urmări Opinii și Analize care explică actualitatea pe Facebook